本文系北京市信息资源管理中心副主任、总工程师穆勇于11月29日上午在“2018智慧中国年会”分论坛六--“微服务与数据赋能平台构建与实践研讨会”上的演讲，主题为《政务数字化转型之探索》，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

【北京市信息资源管理中心副主任 穆勇】

在各级领导高度重视（一把手工程）和投入巨大资源推进下，这几年我国各级政务数据数字化建设工作取得了不同程度的进展，特别是“互联网+”政务服务领域，借鉴互联网企业思维、模式和经验取得了成绩尤为显著。

与之形成反差的是，一些地区政务数据数字化建设与转型进展没有达到预期的效果。其实大家现在可能都在困惑，从2002年开始到2004年左右,中共中央办公厅出了34号文《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，文件出台后提了很多说法，那么过了这么多年，特别是大数据环境下，这些说法有些什么样的变化？现在我们的多数说法、认识还停留在34号文阶段。

所以我想这次重点和大家交流这两方面的问题：首先阐述本人对数字政务2.0和数字转型理解，再论新时代环境下的政务数据资源开发利用若干关键问题。

一、数字政府2.0及数字化转型

首先我们来理清下什么是“数字政府2.0及数字化转型”，其实要真正把这个问题理解清楚、说清楚不简单。

（一）从电商平台商业模式改变到企业数字化转型

我们可以从企业，特别是电商企业的数字化转型来看。原来电商企业的基本商业模式，是生产厂商通过电商平台把产品卖给消费者，平台基本上就是中间商；到下面这种模式的时候，基本上开始了数字化转型，叫“增强型商业模式”，各方的数据从原来的平台提取出来，然后进行加工分析：①为消费者服务，提供个性化营销、推荐等；②为生产厂商服务，生产厂商可以了解并进行个性化营销、用户画像；③给第三方提供服务，也就是广告商，从而把电商平台越做越大。

消费者越多，上线入驻平台的生产厂商就越多；生产厂商越多，消费者、广告商也会越来越多，形成一个正反馈。这个正反馈的形成，就是互联网电商企业的一个定律，即“赢者通吃定律”，所以造成了目前这种局面，它非常好地完成了商业的、包括电商平台的数字化转型，很重要地把数据进行深层次加工、形成正反馈。为什么淘宝、阿里云会越做越大，就是这个原理，而且其用户数据、生产厂商数据已成为其核心数据。

还有一些电商平台，不但为生产厂商服务，同时自己也开店，它还有一个很大的好处，就是可以随时了解平台上生产厂商和客户的信息，它在做营销的时候，特别有利于其发展。看完这个图，就可以明白中国的电子商务企业为什么会出现目前“赢者通吃”“雪球越滚越大”的现象，只要是先上来的平台企业就具有这种先天优势，一般的企业很难竞争得过他们，而且他们很好地完成了企业数据化转型，当然这个转型不是我们国内电商企业自己创造的，有些也是从国外亚马逊等的模式中学过来的。

（二）数字化转型演进

对目前电子商务企业的数字化转型有了一些认识，且从中发现了一些规律/奥秘及他们成功的商业模式是什么后，我们回过头来看下政府要完成数字化转型应该怎么做。我觉得重要的是这么几件事：

1、新一代信息化基础设施的建立。原来我们都是单个平台，自己的机房、运维人员、开发人员，现在应该是集约化、一体化、普惠化、范载化的以新一代信息技术为核心的信息化基础设施，叫云网端，以人工智能、大数据为基础，这个是很容易做到的。所以说“2020年数字中国基本建成”这个是可以实现的，只要一套行政命令、政府投入大量资金，把所有东西更新换代，特别是基础设施的机房。像北京借着办工搬家的机会，所有政府系统、机房都集中在政务云上，很快就实现了。这需要大量的投资，这是没问题的。

2、把原来在各系统中、各部门管理的数据，用一个新形式来组织、存储和利用，就是要数据化，且数据和原来的系统要进行耦合。原来我们是一对一绑定的、为自己的一个应用而服务，现在我们把数据拿出来、整体作为一部分来使用，就像电商平台把数据拿出来为各方谋利，对政府来说不是挣钱，是为老百姓服务、为领导决策服务、为信息化管理服务。然后还有其他的一些数据。

3、政府有大量的业务系统，核心是信息化系统。从北京来说，前几年做“数字北京”建设时，提出政府的核心业务要进行信息化，截至目前政府业务信息化率已达90%左右，核心业务基本上都是在系统上套着，这些系统目前为止都是以部门、单个、一体化存在和使用的，现在我们根据一体化、整体化需求把它们整合，比如前台一体化、中台后台都要一体化，因为政府的很多业务，不光是公众服务审批，还有很多内部协同系统也要进行整合，朝一体化方面努力。

4、治理体系和治理能力的基本现代化，其实这是最难的。治理体系、治理能力、体制、运行机制、公务员的素质如果到不了这种地位的话，那么你能说整个体系能正常运转起来么？我们看一下，要完成这项工作大约需要多长时间。大家知道，我们现在从上到下在积极地进行大数据改革，但把它理顺、进行有效运转，不是一个简单的功夫。后来我们查了一下十九大报告，报告提出“到2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，所以又回到了我们第一个命题，如果说“2020年能实现数字中国的基本建设”，数字政府属于数字中国的核心，按我们这个架构至少还需十多年的功夫，没有十多年功夫很多工作很难完成。比如到2020年有可能实现第一个层次（基础设施），但数据化，还有特别是一体化（完整一体化整合）不是简单的，我们说假/伪的一体化政策，有些人说"我们把系统整合在一起变成一体化了"，仔细想想他怎么做的？就是一个界面、整个单点登录、把所有系统集中在一起，其实不是一体化、不是深层次的一体化，只是简单地连在一起，业务协同、业务一体化根本实现不了，更别说治理体系和业务体系整体地运行。对一个企业来说，其数字化转型在体制机制上的障碍相对少一点，但对一个政府、国家来说，主要工作其实在上层，所以我觉得，简单地把数字中国定义成信息化、基础设施之类的内容，就狭隘了。

（三）信息系统上云

有了数字政府2.0的目标，要实现这个目标我们应该怎么来实施？其实只要目标确定了，实施的路径，特别是技术路径（我们这边给出了技术路径），因为涉及到治理体系、治理能力、体制机制等这些属于国家大事、中高层次来探讨决定的事情，我们不好多说，只说从信息化角度怎么来做。如果有一体化、整体的目标后，要实现转型可能还是要根据自己、各方实际情况来选择适合自己的道路，不见得所有人走一条路、一个模式，但一定是朝着一个目标来努力的。所以我们列出了“当你处于不同形态的单位、部门，要实现数字化转型，从技术架构上应该做哪些工作”，一个是基础设施方面，还有数据、系统方面应该做哪些工作，并给出了一个基本性原则，供大家参考。

那么我们看一下在这个过程中，我们目前所处的状态。现在大家都在说“上云”，我们在上云的过程中处于哪个阶段？我们只是用云的基础设施、计算功能、存储功能，真正深层次、有平台层应用层的还远远没有实现。

（四）共性基础平台的整合和重构

大家都特别热衷于建平台，从国家、从上到下、从部委到地方政府，不管是从什么地步来的，上来就是建平台，原来是物联网平台,现在是大数据平台，各种各样的平台建了一堆。那么我们现在的任务是什么？是对所有平台的融合和重构。后来我问了一些企业--“企业要进行一体化的话，你们自己建不建平台”，他们反馈说一般都是ERP、OA办公系统，一般不建平台，平台都是给政府用，建一个不行就建第二个。实际目的其实就是一体化、系统互联互通、数据整合。

（五）数据资源目录与治理

我们要让数据发挥更大的作用、不只是自己应用，就要对原来的数据进行梳理、目录编制、标准化、重新规划和组织，来提高它的可用性、可见性、可理解性及运营效率。但这项工作确实需要一些很好的方法和花点力气。有些人老想通过一个捷径、一个特殊的方法，把这些数据整清楚，然后就能使用、共享交换。不管是从企业，还是从政府长期实践来看，我觉得好的方法，途径、工具是必要的，但更重要的是需要花点力气，有时候花点傻力气，可能更是一种捷径、方法。有些部门很聪明的人想了很多办法来做这件事，但都没做好，一会儿搞这个技术，一会儿搞那个软件。真正做好这件事的，不管是政府部门还是企业，一是一定要对它有足够的认识，二是有适当方法和工具，三是一定花了力气和功夫，这三点缺一不可。很多人想投机取巧、找捷径，往往最后都是失败的。数据共享交换不是目的，共享了数据还要可用，所以后续的标准化十分重要，都是花功夫的事情，此外还有数据的管理。

（六）推进系统一体化整合

对整个系统、数据、业务进行深层次整合，不是这次整合完了、下次又出现新的孤岛。其实国外有很多好的经验，一定要有一套政府的体系架构来指导、约束、监督、管理信息化系统的建设和设计，而且是强约束，类似于城市红线这种，来把它控制好，否则的话，这边治理，那边新的孤岛、问题又出现了。

所以我们现在回过头来反思，我们确实需要向欧美国家、企业学习，把顶层设计做好、做踏实，同时我们要有自己的科学方法来支撑这份工作，如果没有自己的方法论支撑来做顶层设计，那么一体化整合、数据化运作等整套体系就很难从各点进行实施。现在可惜的是，我们的体系架构很多都是用国外的，比如IDA等，现在我们缺少一个自己的方法（简单、实用、科学、可操作）帮助各地政府进行顶层设计。有了顶层设计，我们可以对原来的信息系统进行规范、从深层次进行一体化、完成数字政府的数字化转型。我觉得这是一个关键环节，我们的落点在这里。

现在国家也有一些顶层设计方法，但我们感觉大多数都比较宏观、战略，集中在某个领域、规划层面，如数据资源规划应该是一个整体、把各方因素都结合在一起。在这方面我们做过一个比较深入的研究，经过多年，现在有个初步成果CGAF，可能很快会把这个成果进行更深一步的分享。

二、新时代环境下的政务数据资源开发利用趋势

（一）新趋势下的几点新认识

再谈一下新时代环境下，数字政务资源开发应用的一个新趋势。这个新趋势主要是对比34号文，《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》这份文件写得非常好，已经指导我们整体信息资源开发利用十多年了，现在看来许多观点、想法仍然很有价值和意义，但毕竟环境条件变了，我们对里面的一些核心东西要有一些重新的认识：

1、现在为什么叫“数据资源”而不是“信息资源”。原来政府更多集中在信息的处理，包括结构化、非结构化、文档的，现在要扩展到数据，如物联网数据、互联网数据、移动数据等各方面数据。所以说范围比原来扩大了。

2、原来我们一谈政府信息资源开发利用，首先是定义“什么是政府信息资源”--政府在业务过程中采集、产生、购买的，目前来说做信息资源开发利用，显然这个概念的对象狭隘了。为什么说狭隘了呢？政府信息资源开发利用，如果仅限于自己的数据，那就不叫大数据环境了。所以我们的数据一定是扩展的，不但来源于政府采集、产生、购买的，还扩展到企事业、社会数据。政府信息资源开发的工作对象，从原来自己的数据变成整个社会的数据，数据有个大的融合。

3、原来我们一说政府信息资源开发利用，首先想到的是政府本身要做的事情。我们要采集数据、加工、共享、开放、社会化开发等，也是狭隘的。再谈政府信息资源开发利用的对象，一定不只是政府本身，政府要退出来。就是说政府信息资源开发利用的主体由政府，逐渐变成政府、社会企业、社会个人、社会信息构成，而且以后凡是能用社会力量开发的数据、资源，尽可能让社会、企业来做。在新时期一定要这么考虑，如果什么都是自己做，可能是做不好，都做好需要多大的成本、投资、力量和人才，好的人才都去BAT、收入高的企业去了。开发主体变了，我们的机房运作、组织建设、数据资源开发利用会逐渐从社会转为企业，让政府做自己该做的、基本的事，能让社会来做的一定是让社会、企业做，而且引入市场机制能做得更好。

4、在新时代我们有很多新问题迫切需要解决。比如数据确权问题，某个部门采集的数据到底是谁的数据，是信息主体、是人、是企业、还是电商平台，是这个部门的、还是整体的。现在需要解决，特别对政府来说，采集的、购买的数据，是属于部门的、还是国家所有的。你负责运营管理，就是使用权和管理权、运营权，特别是信息主体不同时，有企业、个人的时候，需要界定明确。

（二）政务大数据治理体系框架

这两年，各地政府出台了很多法规、政策，但仔细分析下，很多还没有跳出原来的圈子，一些根本的问题没有认真思考和解决，因此实施起来没啥价值，还是老一套的东西。

特别强调数据保护和使用的规则需要新机制来界定。为什么这么说呢？我们看到信息资源开发的业务发生了变化，原来我们谈政府数据除了内部共享开放、公开使用外，主要谈了两种模式（对外对社会的），一种是公益型开发，一种是（社会）政治型开发，但主体都是政府。现在我们有了新的理解，数据资源、工作对象发生了变化，涉及各方权益（政府、信息主体、开发商、数据处理商、企业等），所以不能简单地用一种机制，用公益型开发或政治型开发来界定已经失灵，要重新设计一种规矩、规则。后面我们会讲以经济学里的新规则--财产规则和责任规则，在不同情况、不同信息主体下保护各方权益。这是我们提出来的一个整体框架，这里不多说了。

（三）数据开放共享的经济学规则体系

政策环境发生了变化，需要从深层次上解决问题。另外我们政府信息资源开发，向社会简单地用公益性或者社会性来表述，应该是一种对不同主体都适用、融合管理使用和平衡的规则来决定，这就是我们经济学的责任规则和财产规则。打个比方，就像是拆迁，这个人的房子如果用于公共目的、公益性事业，那么适用责任规则，就是你可以拆迁，也不用经过他同意，另外支付的报酬也不是他提出来的。还有一种规则是财产规则。这个东西就是我的，你用于商业目的、你要拆我的房子，第一你要经过我的同意，第二你要支付我一定的价格，否则免谈，这是经济学的两个标准规则。

政府采购社会数据时，一种情况可以用责任规则，如公安部要维护国家安全、社会利益，需要电商企业提供数据，那么首先电商企业要提供，且公安部不一定按电商企业的定价来支付，可能支付一定的成本费、补偿。若用于一般目的，需要电商的数据、运营商的数据，可能适用于商业规则，首先你能卖给我，第二你提的价格我能接受，光这一个方面就是两种规则都可以适用、不同情况不同环境都可以适用。反过来，政府向社会提供数据也可以用这种规则来做，不是简单地用政治开发、公益开发就可以代替这种关系。

（四）个人信息保护法律法规

个人信息规则使用方面，我们是明显滞后的，这块不多说，特别是欧盟《一般数据保护条例》对我们提供了很多压力和挑战。个人数据使用方面有很大风险，也是我们的一个挑战和要求。

很高兴就上面两个话题和大家分享，说的不当的地方还请批评指正 ，谢谢！